天选为进一步落实市委、市政府“壮大集体经济服务城市发展”战略部署和实现集体资产科学监管目标，深圳市国资委起草了《关于加强我市集体企业要素交易工作的指导意见（试行）》及五个配套操作指引（征求意见稿）（以下简称：1+5集资交易新政，政策原文：），助力集体经济健康有序高质量发展。1+5集资交易新政将深圳集体企业的集体资产租赁、土地资产处置、建设工程采购、货物和服务采购、产权交易等核心要素交易加以规范，将集体企业要素交易事项实行目录管理，纳入目录管理的事项应当通过公共资源交易平台进行交易，有利于构建实现多层次、全流程、全覆盖的统一监督管理新格局，规范全市集体企业资金、资产、资源要素交易，保障集体资产的保值增值。1+5集资交易新政是继2016年6月4日深圳颁布《中共深圳市委办公厅 深圳市人民政府办公厅关于建立健全股份合作公司综合监管系统》（深府办〔2016〕55号）（以下简称：831新政）后的又一市级层面指导集资交易的重磅政策，831新政要求各区将股份合作公司集体资产交易纳入市、区公共资源交易平台统一实施和监管，标志深圳集体资产交易进入强监管时代，1+5集资交易新政的出台，标志深圳集体资产交易进入科学监管时代。

　　在1+5集资交易新政体系中，核心政策为《关于加强我市集体企业要素交易工作的指导意见（试行）》（征求意见稿，以下简称：《指导意见》），《指导意见》提纲挈领的规定了文件适用范围、要素交易（范围、方式、原则）、职责体系、交易程序、争议处理及其他事项等6部分，对明确全市三资交易流程、三资交易范围与标准、各部门职责和确保集资交易公开公平公正性有着重要意义。合一城市更新集团作为专业领先的策略型城市更新土地整备全流程服务商和政策智库，全程参与了1+5集资交易新政探讨与编制工作，并结合服务股份合作公司的服务实践对1+5集资交易新政的编制提供智力支持和实操建议，通过专业赋能促进深圳集体经济的发展。

　　根据合一城市更新集资交易大数据统计，2022年深圳的三资交易活跃，在公共资源交易中心及深圳市联交所等平台上各区共发布了土地类集体资产交易项目554个，交易结果公告项目305个。从交易成交结果项目来看，龙华的项目数量最多共170个。其次为宝安，交易项目数量43个。交易类型以城市更新为主，交易方式以竞争性谈判居多。城市更新项目交易结果公告共累计188个，占比61.6%，主要集中在龙华、坪山和宝安，数量分别为95个、34个及34个。土地整备利益统筹项目，交易成交项目共累计60个，占比19.7%。基于集体资产交易方式进行分析，交易方式主要为竞争性谈判、单一来源谈判及公开招标，数量分别为166个、105个及34个。其中龙华竞争性谈判和单一来源数量最多，坪山单一来源谈判数量排名第二，宝安公开招标数量第一，竞争性谈判数量排名第二，总体上，龙华和宝安均以竞争性谈判为主，坪山以单一来源谈判为主。基于集体资产合作模式进行分析，在可统计的集体资产交易结果公告项目中，合作模式主要为搬迁补偿安置和合作分成两种方式，数量分别为183个及109个。

　　为了切实规范深圳集体企业土地资产处置活动，深圳市国资委在1+5集资交易新政中专门出台《深圳市集体企业土地资产处置操作指引》（征求意见稿）（以下简称：《集体企业土地资产处置指引》），该政策主旨在于规范集体企业土地资产处置活动，集体企业的建设用地合作开发（含城市更新、土地整备利益统筹等项目）、转让都需以《集体企业土地资产处置指引》为依据。831新政出台后，深圳市各区根据831新政和本区实际情况对集体用地开发和交易出台了规范性文件，但各区对涉及集体用地项目上平台前提、上平台交易方式与流程、上平台的项目时间节点等方面未形成统一的操作，现《集体企业土地资产处置指引》的出台，有利于统一和规范全市集体建设用地上平台交易，为市场主体提供明确的操作指引。以下就《集体企业土地资产处置指引》核心要点内容进行解析：

　　在《集体企业土地资产处置指引》出台前，深圳市级政策文件中对集体建设用地并未明确规定， 2011年深圳市人民政府颁布的《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（深府[2011]198号）与2004年发布的《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》中，关于集体建设用地的范围都比较小，与实际情况不符。831新政后，虽然深圳市各区集体用地开发和交易管理方面的规范性文件对集体用地的概念予以了明确规定，但各区对集体建设用地的范围和定义不一，此次《集体企业土地资产处置指引》从市级层面定义集体企业建设用地，有助于统一集体企业建设用地范围和标准。《集体企业土地资产处置指引》规定集体企业建设用地是指为了保障集体企业生产生活需要，促进其可持续发展，根据有关法律法规和政策规定，由政府核准的原农村集体经济组织及其继受单位保留使用的土地，以及集体企业合法持有且符合交易条件的国有已出让（划拨）用地，具体范围如下：

　　集体企业建设用地可以通过转让、合作开发、作价入股等方式进入市场交易，非农建设用地中的原农村居民住宅用地（含统建楼用地）和公共设施用地不得进行土地使用权交易（市政府另有规定的除外）。根据现行深圳市各区集体用地开发和交易管理政策的规定，集体企业建设用地开发类型主要有三种：合作开发（含城市更新）、自主开发和集体用地土地使用权及项目公司股权转让，其中以集体企业建设用地合作开发为主流模式，这也是市场主体获取深圳城市更新与土地整备利益统筹项目的重要通道。另外，龙岗、宝安、坪山、盐田等将合作开发（含城市更新）区分为股份合作公司具有重大影响权的合作开发项目和股份合作公司不具有重大影响权的合作开发项目，分别以集体企业用地面积或集体物业建筑面积作为衡量标准来确定股份合作公司是否对合作开发项目具有重大影响。现《集体企业土地资产处置指引》中也借鉴了同样思路，约定在拆除重建类城市更新、土地整备利益统筹等项目中，如集体企业的建设用地面积占拆除范围内用地面积超过20%的，或者集体企业的物业建筑面积占拆除范围内总建筑面积超过1/4的，原则上集体企业应当通过公共资源交易平台公开选择市场主体。

　　根据现行深圳市各区集体用地开发和交易管理政策，目前各区对集体企业建设用地上平台的节点并无统一的规定，大致分为：无严格限制、计划申报后、获得专项规划审批后三种类型，第一类以宝安和龙华为代表的，可先上平台选择合作方，再申报城市更新计划。第二类以光明和坪山为代表的，在取得更新专规批复后，再上平台正式选择合作方。第三类以盐田为代表的，要求在计划申报之后完成集资交易。目前各区对集体用地上平台交易设置不同节点，实质上体现了是对集体用地价值评估、集体用地开发经济可行性分析条件的不同要求，以及各区对集体用地价值评估和经济可行性分析结果精准度的要求不同。《集体企业土地资产处置指引》的出台，有利于统一各区同类交易上平台的节点和减少集体资产价值的不确定性，具体上平台节点规定如下：

　　在《集体企业土地资产处置指引》的出台前，深圳市级层面未对交易合作方资质做明确细化要求，在各区实施的政策中，龙岗区、宝安区、坪山区、龙华区、光明区以及大鹏新区等都有明确交易合作方的资质要求。以龙岗区为例，根据《龙岗区社区股份合作公司集体用地开发和交易监管实施细则》第二十四条规定合作方应符合下列资质条件：“（1）该公司（或控股母公司）具备房地产项目开发资质；（2）净资产规模在人民币1亿元以上，且负债率不高于50%；（3）该公司和控股母公司具有良好的诚信记录。在项目选定合作方时，社区股份合作公司可根据与项目开发建设规模、项目定位相匹配原则，自行设定不低于上述资质条件的准入门槛。”

　　在房地产行业调控和民企流动性危机背景下，为了保障项目的顺利实施，深圳各区在实操过程中对市场主体的资质要求越来越高，并且这一点也体现在《集体企业土地资产处置指引》中。《集体企业土地资产处置指引》第九条规定：“属于拆除重建类城市更新、土地整备利益统筹等的，被选定的市场主体应当符合国家房地产开发企业资质管理的相关规定，与城市更新或房地产开发规模、项目定位相适应，且具有良好的社会信誉。”这个要求对于已陷于流动性危机的房企是利空，一方面难以参与城市更新村企合作和土地整备利益统筹新增项目，另一方面对已参与项目前期工作尚未取得市场主体身份的但已出险的民营企业，可能难以直接成为项目的市场主体。另对于各方面条件相对优越的央国企来说则是利好，有助于央国企获取更多有优质村企合作项目。在利好利空交错中，合一建议市场主体可更多考虑“国民协同共进”模式，央国企与名企发挥各自优势，共同参与城市更新与土地整备利益统筹项目，共同助力深圳土地集约节约的高质量利用。

　　集体企业建设用用地合作开发的交易方式包括公开招标、竞争性谈判、单一来源谈判、协议交易等四种方式。公开招标、竞争性谈判和单一来源谈判都属于通过交易平台公开交易的方式，协议交易择属于无需通过交易平台，由股份合作公司与合作方在履行评估、可行性研究、民主决策等程序的情况下进行。上述四种交易方式在各区现行的政策适用的项目类型和条件都有差别，适用的条件均存在较大区别。《集体企业土地资产处置指引》出台，明确每种类型项目的交易方式，有助于统一每类项目选择市场主体的模式，避免一区一策，实现公平阳光选择市场主体的集资监管目标。

　　此次，在《指导意见》中，明确了公开招标、竞争性谈判和单一来源谈判这三种方式的评标和定标方法，进一步规范选择交易方的要求和方式，具体如下：

　　在公开招标文件与竞争性谈判文件中，会明确具体的定标方法，具体到集体企业建设土地合作交易中，可采用自定法或竞价法确定交易方。自定法就是按照招标文件确定的方法在投标人或竞争性谈判意向合作方中确定交易方，竞价法是采用价格竞争的方式（价高者得或价低者得）在投标人或意向合作方中确定交易方。

　　公开招标中如采用自定法定标的，集体企业应组建定标委员会，人数为5人以上单数，按照企业内部决策程序确定，定标时，股份合作公司应当邀请社区党委的代表和股东列席；涉及土地资源处置等情形，应当邀请街道监管机构的代表列席。竞争性谈判中如采用自定法定标的，集体企业需组建定标委员人，人数3人以上，按照集体企业内部决策程序予以确定，同时邀请社区党委的代表和股东代表列席，如涉及土地资源等重大资产处置事项，还应当邀请街道监管机构的代表列席。

　　根据深圳现行集体企业建设用用地交易政策，各区依据开发类型及交易方式的不同，规定了不同的交易流程，从大的程序来看，主要分为资产评估、招商方案设计、民主决策、街道审查、引进合作方、结果公示及集资备案程序。《集体企业土地资产处置指引》强调了交易方案编制内容、社区党委或街道党工委审议情形、内部民主决策过会标准、交易方案与合同副本备案等内容。另原农村集体经济组织及其继受单位通过调整将非农建设用地指标、征地返还用地指标、土地整备留用土地指标纳入城市更新、土地整备利益统筹项目的，仍以市或者区政府批准现行规定为准。

　　根据深圳现行集体企业建设用用地交易政策，各区对民主决策通过的比例要求不一，现《集体企业土地资产处置指引》对该比例进行统一规定，要求对于原农村集体经济组织及其继受单位采用公开招标方式，选定市场主体合作开发非农建设用地和征地返还用地的，应当经原农村集体经济组织及其继受单位召开股东大会，且获全体股东人数及其所持表决权数三分之二以上表决同意。对于原农村集体经济组织及其继受单位采用竞争性谈判等协商方式，选定市场主体合作开发非农建设用地和征地返还用地的，应当经原农村集体经济及其继受单位组织召开股东大会，且获全体股东人数及其所持表决权数五分之四以上表决同意。如章程规定由股东代表大会表决或者对表决通过率另有规定的，从其规定。上述规定与《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（深府〔2011〕198号）中关于民主表决通过规定基本一致。

　　在1+5集资新政中，对单一来源谈判适用范围进行了明确的限定，可使用单一来源谈判的情形如下：

　　（1）物业承租的单一来源谈判：根据《深圳市集体企业财产租赁操作指引》（征求意见稿）第十六条第（三）款规定：“位于已取得规划批准文件的城市更新拆除单元范围内，或者土地整备利益统筹项目已取得实施方案及土地整备单元规划已审批通过的，且由项目合作方或者实施主体承租的”，在该种情形下，集体企业可以通过公共资源交易平台采用单一来源谈判方式来出租物业。

　　（2）城市更新与土地整备利益统筹单一来源谈判：根据《集体企业土地资产处置指引》第十七条规定：因重大民生工程、重大基础设施、重大产业等项目实施需要和为落实上层次规划要求，完善城市功能结构，优先落实城市基础设施和公共服务设施的，涉及以集体资产为主的拆除重建类城市更新、土地整备利益统筹等项目的，天选团队经区政府（含区政府授权部门）批准，集体企业可以通过公共资源交易平台采用单一来源谈判方式选择市场主体。

　　（3）供应商与货物选择的单一来源谈判：如集体企业选择供应商时，仅产生1家符合条件的意向供应商的，或集体企业在货物、服务采购有特殊性、专业性与复杂性等符合政策要求的，可通过公共资源交易平台采用单一来源谈判方式进行。

　　另，《集体企业土地资产处置指引》第八条第四款规定：因重大民生工程、重大基础设施、重大产业等项目实施或者城市规划统筹需要的，区政府可以结合实际，采取“一事一议”的方式组织集体企业通过公共资源交易平台选定市场主体。结合合一服务实践，实操中对于区政府主导推动的重点城市更新单元、重点土地整备利益统筹项目，特别是“先整备、后统筹”项目，集体资产交易时间节点相对灵活，建议可采取单一来源谈判方式选择市场主体。

　　整体来看，《集体企业土地资产处置指引》内容具有一定的创新性，对统一各区关于集体企业建设用地的交易流程，交易节点和交易标准有促进的作用，各区需按照《集体企业土地资产处置指引》优化本区的集体企业建设土地交易管理政策，对《集体企业土地资产处置指引》有明确规定内容予以吸收，对未规定的部分给合各区实际情况予以自由裁量，以此实现市区两级关于集体企业建设用地的监管联动和平衡，促进集体经济资金资产资源交易科学管理，构建“稳监管、促发展”的集体经济监管发展工作新格局。

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